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                              1. 英國能源戰略——市場力量(世界能源風向)

                                來源: 時間:2019-02-20

                                有評估報告指出,整個電力市場化改革使英國社會成本效益提升了22個百分點,以電力零售和批發市場為主體的現代電力市場基本模型也成為了世界各國電力市場改革的范本。

                                英國是世界上最早進行能源領域市場化改革的國家,并為許多國家提供了改革經驗和市場機制模板。私有化和市場化給英國能源領域乃至整個社會經濟發展不斷注入新的活力,尤其是在撒切爾政府主導的私有化改革完成后,英國經濟保持了近30年的快速增長。新世紀以來,市場化更是成為英國政府低碳能源戰略的重要推手之一。

                                不過,英國的市場化進程也并非完美,尤其是近期英國脫歐事件引人關注。與歐盟這個世界最大單一規模市場切斷聯系,短期內勢必對英國自由貿易范圍產生負面影響,但也有觀點認為,脫歐體現了英國在市場層面的獨到眼光,長期來看擺脫歐盟體制束縛可能更有利于英國市場經濟發展。

                                國有化與私有化交替

                                英國是現代資本主義的發源地,最早開始工業革命和實現工業化。19世紀起,自由主義經濟思想和自由貿易成為英國國策,并伴隨“炮艦政策”向全世界推廣,成就了“日不落帝國”的偉業,也確立了自由市場經濟體制。

                                市場經濟體制的成熟和完善無疑為英國崛起提供了有利的制度環境,但隨著二戰結束,大量殖民地紛紛獨立,英國財政收入大幅度縮水,能源領域更是可以用支離破碎來形容。英國全境每天要輪流斷電6個小時,整個能源體系呈分散化特征,不同區域之間煤氣、電力標準不統一,極大地限制了英國的國民經濟發展。

                                面對二戰遺留的創傷,福利社會制度和民主社會主義理念成為西歐的主流思想,英國社會普遍傾向于通過國有化方式迅速建立統一的能源體系。1945年,工黨上臺后,共推出了8項國有化法案,對煤炭、煤氣和電力行業進行了國有化改造。到1979年,上述三個行業在英國的國有化程度達100%,石油工業也達25%,建立起了基本完整的能源行業國有化體制。

                                國家有效干預為英國戰后復蘇和經濟快速增長提供了新動能,但進入70年代后,在全球性經濟危機背景下,英國經濟增長也陷入停滯,國有企業活力不足、擠占過多資金和資源等被認為是重要因素之一,這種情況下,私有化和自由市場經濟重新走上前臺。

                                1979年,英國在撒切爾政府的領導下開啟了私有化浪潮。私有化和市場化改革涉及到英國幾乎所有領域,其中最具代表性的是能源領域的市場化改革,大體上分三個階段推進。第一階段是在上游產業引入競爭機制,政府主要以出售股票的方式對上游企業進行私有化,出售股票的收益極大緩解了政府的財政困境,也進一步堅定了私有化改革的信心。第二階段著重建立完全競爭的能源市場模式,主要改革措施是打破壟斷,推動能源網絡管道等下游產業向社會資本放開。該階段政府取消了英國天然氣公司的壟斷經營權,發電和配售電領域實現私有化并引入了電力庫交易模式。第三階段以國際自由貿易為標志。隨著英國和歐洲大陸的油氣管道、輸電通道的建成,英國能源市場成為歐洲乃至世界最為開放的能源市場,外商或外資控股公司在能源投資方面與英國本土公司享有同等待遇,其主旨是為廣大用戶提供多樣的能源選擇和更優的能源價格。

                                決英國社會、經濟和能源體系運行效率問題;深層次看,則是整個英國社會思潮轉變的具體表現。經濟方面,二戰后英國一直奉行的凱恩斯主義在70年代末開始出現各種問題,國家干預使市場機制難以有效發揮作用,無法充分應對經濟全球化和能源供需結構變化的挑戰;政治方面,工會權力膨脹使國家和資本權威衰落;思想方面,主張經濟自由主義的新右派思潮興起,為推動私有化改革提供了關鍵的理論基礎和意識形態動力。各種因素綜合影響下,市場力量重新主導了英國能源行業乃至整個經濟社會的發展。

                                市場力量成經濟社會發展的基石

                                縱觀英國經濟社會發展歷程,雖然國有化和私有化在不同階段和不同領域發揮了不同的歷史作用,但市場力量還是在絕大部分時期起著主導作用。

                                國有化為英國戰后工業體系的迅速重建和60年代的經濟繁榮作出了重要貢獻,但從實際數據看,國有經濟占英國國民生產總值的比重最高時也僅有10.5%,主要集中在能源、通信、交通、汽車、宇航等基礎設施和高科技領域。這也意味著自由市場在英國并沒有被丟棄過,大部分時間內還是發揮著資源基礎配置的作用,尤其是撒切爾政府執政后,全面市場化改革取得了切實和卓有成效的成績,英國政府通過私有化和市場化獲得了大量財政收入,激發了市場活力,扭轉了英國經濟增長停滯局面并保持了連續30年的增長,在西方發達國家中長期處于領先地位。

                                具體到能源領域,其國有化程度曾經在70年代達到過極高水平,徹底改變了能源系統的分散化面貌,對英國建立統一和安全的能源供應體系功不可沒。而私有化和市場化改革則在此基礎上進一步激發了市場活力,通過市場的良性競爭提高了整個能源系統的運行效率。以電力市場化改革為例,2001年新電力交易機制(NETA)引入后,97%以上的電力通過雙邊合同市場售出。電力市場化程度的提高使得英國電力價格穩步下降,2003年電價和電網運營費用相比2001年均下降了20%左右。有評估報告指出,整個電力市場化改革使英國社會成本效益提升了22個百分點,以電力零售和批發市場為主體的現代電力市場基本模型也成為了世界各國電力市場改革的范本。

                                在數次能源轉型歷程中,市場也是英國的重要依托手段之一。“倫敦霧”事件后,英國迅速制定了“脫煤”戰略,隨著北海油田的發現,氣電的經濟性優勢逐漸體現,市場也隨之迅速轉向,90年代大量天然氣機組進入英國發電領域,氣電裝機占比只用10年就從5%上升到28%,市場的靈敏嗅覺讓煤電以異乎尋常的速度告別英國能源舞臺。進入新世紀后,作為大西洋最大的島國,英國較早意識到氣候變化會引起海洋變暖、冰川融化以及海平面上升等危害,又提出了“低碳化”能源轉型目標,而碳市場是其減排工作推進的核心之一。英國不僅在2002年至2006年試行世界首個國家碳排放市場交易體系,還引領了歐盟碳排放交易體系的建立。經過20年的探索,英國通過市場逐漸找到了適合本國國情的低碳減排路徑,當前可再生能源已成為英國第二大電源。

                                對英國市場化進程的反思

                                在市場力量取得不俗成績的同時,英國市場化改革進程中也出現了一些值得關注和思考的問題。

                                一是完善的監管和機制設計是市場化成果真正惠及民眾的前提。80年代末,英國電力市場化改革進行的最初幾年內,盡管電能生產成本下降近一半,整體電力批發和零售價格卻沒有下降,在2001年NETA模式取代交易庫模式后這一現象才有所好轉。造成這種局面的重要原因是,在私有化開展前期,為吸引資本購買國有資產,機制設計上過分關注股東利益,私有化后企業盈利能力普遍上升,但民眾生活成本卻并未隨之下降;在私有化基本完成后,改革重點開始向完善市場機制轉變,社會民眾才開始真正享受到市場化帶來的紅利。這說明在市場化改革進程中,也要通過制度設計和監管防止參與者形成新的市場壟斷行為。

                                二是在部分基礎設施領域,市場短期逐利行為和過于嚴格的監管可能降低中長期技術和研發創新競爭力。以電力領域為例,英國國家電網在電改后的技術研發受到天然氣和電力市場監管機構(Ofgem)的嚴格監管,自主權大大下降,缺乏技術創新動力,研發投入占銷售收入比例從改革前的2%下降到2011年的0.1%。具有一定天然壟斷性質的基礎設施領域并不適合私有化,短期盈利壓力和嚴格監管等因素可能使經營主體采取一系列短視措施,忽視基礎設施技術研發升級和投入。

                                三是在很多重要產業中,英國本土企業缺乏保護,競爭力和市場地位有所下降。在市場開放過程中,英國在能源等關鍵領域給予了國外企業同等投資環境和競爭條件,到2017年,英國六大能源供應商中僅有一家是本土企業,大部分市場份額被法國、德國企業占據。雖然難以評價這種市場局面對國家孰優孰劣,但至少在對本國經濟、能源等關鍵基礎領域的掌控力和對外依存度上,英國政府已經處于較為被動的地位。

                                對中國的啟示

                                從實踐來看,英國的私有化和市場化道路在不斷調整過程中前進,并不是一概的反對國家干預,而是以務實的態度不斷調整市場力量和政府管控的邊界。在私有化推進初期,無論是從宣傳、尋找金融機構到最后出賣股份都是英國政府在推動;同時為維護消費者利益和防止地方壟斷,在能源行業市場化過程中也逐漸形成了價格上限管制、環境管制等一系列國家監管機制;在新世紀推行低碳戰略和新能源發電技術時,英國政府也通過可再生能源強制配額和“碳地板價格”等方式推動實現2030年的碳減排目標。

                                從這一系列政策和行動可以看出,英國政府并非信奉市場萬能,而是從務實的角度出發,規范市場機制的“自由程度”,掌握政府管控的最佳度量。從干預手段上看,英國政府的各類措施逐漸從“國家—企業”的直接模式向“國家—市場—企業”的間接模式轉變,即市場承擔了準確傳遞和反映政府干預意圖的角色,以市場為途徑實現宏觀調節目的。

                                對我國來說,在能源和電力市場化改革進程中,有自己的特殊國情,在堅持市場發揮資源配置決定性作用的前提下,一定要認識到市場的力量強大但并不萬能,市場化不等于私有化,提高能源體系運行效率才是目的。在政策方面,應堅持穩健和靈活調整相結合,以健全的市場反饋機制來不斷觀察市場反應,防止出現調整失控。同時,也要避免 “一刀切”等簡單粗暴的調控方式,應通過市場途徑傳遞國家調控意圖、實現國家戰略發展目標,最終探索出一條具有中國特色的能源市場化改革發展道路。 

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